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營利性民辦學校章程適用問題探討

時間:2019-08-07 來源:浙江樹人大學學報 (人文社會科學 作者:余蘇 余媛姍 本文字數:9485字

  營利性民辦學校章程的特殊性及起草建議

  摘要:按照新修訂的《民辦教育促進法》, 營利性民辦學校將登記為公司, 納入《公司法》的管理范疇。但在實踐中, 若同時適用這兩部法律, 將在營利性民辦學校組織結構和終止清算上面臨一定的沖突。章程是民辦學校運營和管理的靈魂所在, 可在現有機制體系下尋求法律適用沖突調和的途徑:細化學校組織機構的設置, 包括設立以校長為負責人的校 (園) 長辦公會作為學校的執行機構, 并通過章程明確執行機構的職權;結合《民法總則》《公司法》的規定, 在章程中明確營利性民辦學校自行終止及其他終止的事由, 并對終止事由進行分類規定;在章程中細化營利性民辦學校出現其他終止事由需終止辦學時的清算決策程序, 清算組組成、清算組職權、清算組開展清算工作的程序, 受教育者在清算程序中權益的保護以及債權人利益的保護程序等。

  關鍵詞:民辦教育; 營利性民辦學校; 章程; 新《民促法》; 《公司法》;

  作者簡介: 余蘇, 女, 安徽黃山人, 律師, 法學碩士, 研究方向為教育行業的公司法和房地產法律。;

  收稿日期:2019-02-12

  Specialty of the Charter of For-profit Non-governmental Institutions and Drafting Suggestion

  YU Su YU Yuanshan

  Beijing Junhe (Guangzhou) Law Firm

  Abstract:According to the newly revised Non-governmental Education Promotion Law, for-profit non-governmental institutions will be registered as companies and included in the management by the Company Law. However, in practice, if both laws are applied at the same time, there will be certain conflicts in the organizational structure and liquidation of for-profit non-governmental institutions. The charter is the soul of the operation and management of non-governmental institutions. Although there are certain conflicts in the application of the law at this stage, it is possible to seek reconciliation under the existing mechanism. The establishment of the school organization should be refined, including establishing an office headed by the principal as the executive body of the institution, and clarifying the authority of the executive body through the charter. In accordance with the provisions of the General Principles of Civil Law and the Company Law, the charter should clarify the reasons for self-termination and other termination of the for-profit institutions, and stipulate the termination reasons. The charter should also refine, when the non-governmental institutions are terminated due to other reasons for termination, the liquidation decision-making procedure, the composition of the liquidation group, the power of the liquidation group, the procedures for the liquidation group to carry out liquidation work, the protection of students' rights in the liquidation procedure, and the protection procedures for the interests of creditors.

  Keyword:

  non-governmental education; for-profit non-governmental institutions; charter; new Non-governmental Education Promotion Law; Company Law;

  Received: 2019-02-12

  2017年9月1日實施的《民辦教育促進法》 (以下簡稱“新《民促法》”) 進一步確定了章程在民辦學校中的重要地位,被譽為民辦學校的“憲法性文件”。學校章程是舉辦者參與辦學和管理的依據,它明確了各組織機構的權限,并對民辦學校的終止事由作出規定。按照現有的規范性文件,營利性民辦學校將登記為有限責任公司或股份有限公司,納入《公司法》的管轄范疇。但在實踐中,若營利性民辦學校全面適用《公司法》的規定,將與新《民促法》的部分規定相沖突,因此,與《公司法》無縫銜接還有很長一段路要走。面對《民法總則》和《公司法》的規定,本文從營利性民辦學校章程的角度出發,探討調整法律適用沖突的對策。

  一、營利性民辦學校的法人性質

  (一) 營利法人的概念

  2017年10月1日正式實施的《民法總則》,把法人分為營利法人、非營利法人和特別法人三個類別,其中營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等。《民法總則》中有關營利法人的規定共計11條,內容涵蓋定義、組織機構、出資人權限、關聯交易以及決議撤銷等,這些規定具有普適性,適用于所有營利法人。為了從本質上區別營利法人與非營利法人,《民法總則》第七十六條對兩類法人分別作了規定:“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人,為營利法人。營利法人包括有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人等。”換句話說,就是不以主觀目的為導向而以客觀權利為導向來判斷法人的性質,即判斷營利法人的本質要素是股東等出資人是否可以取得利潤并進行分配,股東等出資人享有取得利潤權利的為營利法人,不允許向出資人、設立人或者會員分配利潤的為非營利法人。有限責任公司和股份有限公司就是營利法人的典型代表。

  《民法總則》未對“其他企業法人”作出規定,但可從有關企業法人登記的規定中一探究竟。2016年修訂的《企業法人登記管理條例》第二條明確具備法人條件的下列企業,應當依照本條例規定辦理企業法人登記: (一) 全民所有制企業; (二) 集體所有制企業; (三) 聯營企業; (四) 在中華人民共和國境內設立的中外合資經營企業、中外合作經營企業和外資企業; (五) 私營企業; (六) 依法需要辦理企業法人登記的其他企業。《民法總則》的規定可以理解為我國目前企業法人的全部分類,而公司法人則作為典型的企業法人形式,根據《公司登記管理條例》辦理公司法人登記。因此,在設立登記管理上,公司企業法人與其他企業法人有所區別。據此可以判斷,《民法總則》所指的其他企業法人包括全民所有制企業法人、集體所有制企業法人、聯營企業法人及中外合資經營企業法人、中外合作經營企業法人、外資企業法人。2016年修訂的《中外合資經營企業法》第四條第一款規定“合營企業的形式為有限責任公司”,2017年修訂的《中外合作經營企業法實施細則》第十四條第一款規定“合作企業依法取得中國法人資格的,為有限責任公司”,2014年修訂的《外資企業法實施細則》第十八條第一款規定“外資企業的組織形式應為有限責任公司”,據此,中外合資企業、中外合作企業和外資企業的法人形式均為公司法人。

  應特別說明的是,聯營企業屬于歷史的產物。根據《民法通則》第五十一條和第五十二條規定,聯營企業分為法人型聯營企業與合伙型聯營企業。法人型聯營企業是指“企業之間或者企業、事業單位之間聯營,組成新的經濟實體,獨立承擔民事責任,具備法人條件的,經主管機關核準登記,取得法人資格”。法人型聯營形式要求參加聯營的各方,以資金、實物、技術、土地使用權和房產等進行投資形成企業的注冊資本,企業經合法登記注冊取得法人資格。根據1986年4月2日在第六屆全國人民代表大會第四次會議上《關于〈民法通則 (草案) 〉的說明》,聯營的立法目的是:“為了有利于企業之間和企業、事業單位之間橫向聯營的健康發展,草案作了以下規定:第一,企業之間和企業、事業單位之間聯營,組成新的經濟實體,獨立承擔民事責任、具備法人條件的,依法向工商行政管理機關核準登記,取得法人資格。第二,企業之間和企業、事業單位之間共同經營、不具備法人條件的,由聯營各方按照出資比例或者協議,以各自所有的或者經營管理的財產承擔責任,依照法律或者協議規定負有連帶責任的,應當承擔連帶責任。”在當時的環境下,《公司法》和《合伙企業法》均未頒布,因而《民法通則》僅作了原則性規定。從實踐來看,法人型聯營企業與合伙型聯營企業分別適用《公司法》與《合伙企業法》的有關規定。據筆者在企業信用信息系統查詢到的信息,聯營企業法人均以公司法人的形式呈現。可見,《民法總則》所指的其他企業法人主要包括全民所有制企業法人、集體所有制企業法人。

  (二) 營利性民辦學校是否屬于營利法人

  營利性民辦學校是否屬于營利法人,需根據營利性民辦學校的重要特征作出判斷。

  1. 營利性民辦學校屬于法人。

  法人是指具有民事權利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。新《民促法》第十條第三款規定“民辦學校應當具備法人條件”,從而直接排除了歷史上曾經存在的民辦學校采用民辦非企業單位 (個人) 或者民辦非企業單位 (合伙) 等非法人組織形式。

  2. 營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益。

  營利法人最本質的要素是投資人可以分配利潤。新《民促法》第十九條第三款規定“營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益,學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理”,肯定了民辦學校舉辦者取得辦學收益的權利,拋棄原有不明性質的“合理回報”的表述,與《民法總則》關于營利法人的定義相契合。

  3. 營利性民辦學校的剩余財產按照《公司法》規定處理。

  新《民促法》第五十九條第二款規定“營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產,依照公司法的有關規定處理”。《公司法》是典型的適用于有限責任公司與股份有限公司這兩類營利法人的法律,營利性民辦學校的剩余資產按照《公司法》的規定處理,表明營利性民辦學校屬于營利法人。

  綜上所述,營利性民辦學校的幾個重要特征都符合營利法人的概念,屬于營利法人。

  (三) 營利性民辦學校應登記為何種營利性法人

  既然斷定營利性民辦學校屬于營利法人,接下來的問題就是營利性民辦學校應登記為何種法人。對此,新《民促法》依然沒有給出答案,僅規定民辦學校的辦學結余依照有關法律處理和清算后,剩余財產按照《公司法》處理,那么是否可以理解為新《民促法》修改時已慎重考慮了營利性民辦學校各方面的法律適用?基于營利性民辦學校的特殊性,僅明確辦學結余和剩余財產按照《公司法》的規定處理,是否立法有意為之?然而,根據2017年工商總局、教育部《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》規定,營利性民辦學校應當登記為有限責任公司或股份有限公司,這意味著營利性民辦學校不得再登記為其他形式的營利法人。

  工商總局這樣的限制性解釋合理嗎?營利性民辦學校是否只能登記成公司,是否有可能登記為其他法人類型?根據2009年修訂的《全民所有制工業企業法》,全民所有制企業是依法自主經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位,企業的財產屬于全民所有,國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。但營利性民辦學校的財產不屬于全民所有,不符合法律對全民所有制企業的定性。2016年修訂的《城鎮集體所有制企業條例》規定:“城鎮集體所有制企業是財產屬于勞動群眾集體所有、實行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經濟組織。”與全民所有制企業類似,營利性民辦學校的財產不屬于群眾集體所有,分配方式與集體所有制企業也有本質差異,因此,營利性民辦學校不是集體所有制企業。公司法人屬于私營企業法人,公司財產依法由公司法人享有,股東依法可以分配利潤。營利性民辦學校與公司法人的本質最為契合,在現有法律規定的企業法人類型中,營利性民辦學校登記為公司法人具有合理性。此外,在新《民促法》立法說明中也能找到立法者的觀點。全國人大常委會法工委行政法室副主任黃薇對新《民促法》修改的背景、意義和精神作出解答:“從性質上看,營利性民辦學校屬于公司,舉辦者可以從辦學結余中分配利潤……營利性民辦學校并不等同于一般的公司,必須體現民辦教育的公益性,必須遵守法律、法規,貫徹國家的教育方針,保障教育質量,致力于培養社會建設事業的各類人才,不能將營利作為學校的唯一目標,更不能通過舉辦學校牟取暴利。”1可見,國家立法層面是將營利性民辦學校作為公司看待的。

  綜上所述,營利性民辦學校不屬于全民所有制企業、集體所有制企業,也未出現其他營利法人具體體例,因此,工商總局、教育部《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》要求營利性民辦學校登記為有限責任公司或股份有限公司,有其合理性和必要性。

  二、營利性民辦學校同時適用新《民促法》《公司法》時存在的沖突

  通過對比分析《民法總則》《公司法》以及新《民促法》、國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》、教育部等五部門《關于印發〈民辦學校分類登記實施細則〉的通知》的規定后發現,若前述規定同時適用于營利性民辦學校,將產生法律適用的沖突。下文以營利性民辦學校為切入視角,從組織結構及終止清算兩個維度對這些沖突進行對比分析。

  (一) 營利性民辦學校組織機構與《公司法》存在沖突

  根據新《民促法》的規定,民辦學校應當設立學校理事會、董事會或其他形式的決策機構,并建立相應的監督機制,即營利性民辦學校的組織機構包括決策機構和監督機構,未明確設置執行機構。但《民法總則》關于營利法人的組織機構包括權力機構、執行機構和監督機構。《公司法》對組織機構設置的鮮明特點之一是機構法定:組織機構分為權力機構 (股東會或股東大會) 、執行機構 (董事會或者執行董事) 和監督機構 (監事會或者監事) 。可見,民辦學校與公司的組織機構存在較大不同。民辦學校的董事會與公司法人的董事會也有著本質區別。根據新《民促法》等專門法,董事會是民辦學校的最高決策機構,理論上應相當于最高權力機構。筆者以有限責任公司為例,對民辦學校董事會職權與股東會的職權作簡要對比 (見表1) 。

                                                           表1 民辦學校董事會與有限責任公司股東會的職權對比

 

  

  1. 營利性民辦學校的董事會與有限責任公司的股東會。

  從表1可以看出,董事會是民辦學校最高決策機構,學校的重大事項應由董事會決策。公司的股東會作為最高權力機構,重大事項須經股東會同意。新《民促法》規定董事會是營利性民辦學校的權力機構,系與有限責任公司股東會相對應的組織機構。基于民辦學校的公益屬性,民辦學校的最高權力機構不由全體舉辦者構成,而由舉辦者或其代表、校長、教職工代表等人員組成。此外,根據國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》第十九條的要求,董事會成員還應包括黨組織負責人。根據“特別法優于普通法”的原則,民辦學校的組織機構設置上應優先適用新《民促法》的規定。

  把董事會作為最高權力機構并非新《民促法》的先例,《中外合資經營企業法》第六條第二款規定:“董事會的職權是按合營企業章程規定,討論決定合營企業的一切重大問題:企業發展規劃、生產經營活動方案、收支預算、利潤分配、勞動工資計劃、停業,以及總經理、副總經理、總工程師、總會計師、審計師的任命或聘請及其職權和待遇等。”《中外合資經營企業法實施條例》第三十條規定:“董事會是合營企業的最高權力機構,決定合營企業的一切重大問題。”當營利性民辦學校登記為公司時,董事會作為權力機構,在新《民促法》中沒有明確規定的職權,可參考《公司法》股東會職權的規定,通過民辦學校的章程進行細化,從而調解新《民促法》與《公司法》之間的沖突。

  2. 營利性民辦學校的執行機構。

  新《民促法》尚未明確規定營利性民辦學校的執行機構,但規定了校長的任職資質以及校長的職權。民辦學校校長負責學校的教育教學和行政管理工作,扮演著行政機構負責人的角色。筆者列出相關法律規定的民辦學校校長職權與有限責任公司董事會職權,以對比兩者的重合度 (見表2) 。

                                                                表2 民辦學校校長與公司董事會的職權重合度

  

  

  由表2可見,民辦學校校長職權與有限責任公司董事會職權差距較大,有限責任公司由經理一職負責公司的具體管理及決策的執行。實際上,民辦學校校長兼具了董事會及經理的部分職權,但民辦學校的校長并未作為單獨的機構加以設置。教育部、人力資源社會保障部和工商總局《關于印發〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》第十六條規定:“營利性民辦學校應當建立董事會、監事 (會) 、行政機構,同時建立黨組織、教職工 (代表) 大會和工會。”民辦學校可以通過組建校務委員會等機構作為民辦學校的行政機構 (執行機構) ,可以通過章程明確學校的執行機構與職權,具體行使學校的管理權。

  3. 營利性民辦學校的監事會。

  國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定:“健全董 (理) 事會和監事 (會) 制度,董 (理) 事會和監事 (會) 成員依據學校章程規定的權限和程序共同參與學校的辦學和管理。”《關于印發〈營利性民辦學校監督管理實施細則〉的通知》第十八條規定:“營利性民辦學校監事會中教職工代表不得少于1/3,主要履行以下職權: (一) 檢查學校財務; (二) 監督董事會和行政機構成員履職情況; (三) 向教職工 (代表) 大會報告履職情況; (四) 國家法律法規和學校章程規定的其他職權。”這兩部行政法規奠定了營利性民辦學校的監督機制,民辦學校可以綜合《民法總則》《公司法》關于監事的要求,在學校章程中對監督機構的職權進行規定。

  (二) 營利性民辦學校終止和清算與《公司法》存在沖突

  新《民促法》規定的民辦學校終止事由、清算程序,與《公司法》規定的法人終止事由、清算程序有較大沖突。

  1. 營利性民辦學校的終止。

  根據新《民促法》第五十六條的規定,民辦學校法定終止的事由包括:“ (一) 根據學校章程規定的要求終止,并經審批機關批準的; (二) 被吊銷辦學許可證的; (三) 因資不抵債無法繼續辦學的。”新《民促法》保留了原有民辦學校的終止事由,并未對此進行修改。無論是營利性民辦學校還是非營利性民辦學校,終止事由均一致。但營利法人終止事由的規定更為細致。《民法總則》第六十八條規定法人終止的原因包括:“ (一) 法人解散; (二) 法人被宣告破產; (三) 法律規定的其他原因。”程序上,法人終止需要完成清算并辦理注銷登記手續。《民法總則》第六十九條還規定了法人解散的事由:“ (一) 法人章程規定的存續期間屆滿或者法人章程規定的其他解散事由出現; (二) 法人權力機構決議解散; (三) 因法人合并或分立需要解散; (四) 法人依法被吊銷營業執照、登記證書,被責令關閉或者被撤銷; (五) 法律規定的其他情形。”《公司法》中關于公司法人的終止事由與《民法總則》的規定一致。《民法總則》規定的法人終止事由適用于所有法人類別,原則上也應適用于營利性民辦學校,且當民辦學校登記為公司時,《公司法》規定的解散事由原則上也適用于營利性民辦學校。

  對比來看,新《民促法》未區分營利性民辦學校與非營利性民辦學校,營利性民辦學校享有更多的辦學自主權,其終止事由也應屬于辦學自主權的范疇。此外,新《民促法》未明確民辦學校是否適用破產的方式,僅提及因資不抵債無法辦學而終止,資不抵債實質上是民辦學校破產。新《民促法》允許民辦學校章程對學校的終止事由進行細化,因此在民辦學校終止事由上,應當充分發揮營利性民辦學校章程的作用,結合《民法總則》的規定,在章程中對民辦學校的終止事由進行豐富和完善。

  2. 營利性民辦學校的清算。

  一是清算組織。《民法總則》《公司法》及新《民促法》均對法人的清算組織作出了規定。《民法總則》第七十條規定:“除合并或者分立的情形外,法人解散時,清算義務人應當及時組成清算組進行清算;如果清算義務人未及時履行清算義務,主管機關或者利害關系人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。清算義務人包括法人的董事、理事等執行機構或者決策機構的成員。”第七十一條規定:“法人的清算程序和清算組職權,依照有關法律的規定;沒有規定的,參照適用公司法的有關規定。”《公司法》第一百八十三條規定:“公司因本法第一百八十條第一款、第二款、第四款、第五款規定而解散的,應當在解散事由出現之日起十五日內成立清算組,開始清算……逾期不成立清算組進行清算的,債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算。”據此,除因合并或分立的情形外,無論基于何種事由,解散時法人負有成立清算組自行清算的義務。如法人怠于自行清算,則債權人可以向法院申請指定有關人員組成清算組。新《民促法》第五十八條規定:“民辦學校自己要求終止的,由民辦學校組織清算;被審批機關依法撤銷的,由審批機關組織清算;因資不抵債無法繼續辦學而被終止的,由人民法院組織清算。”可見,清算組織因民辦學校終止原因的不同而有所差別。除民辦學校自行終止外,新《民促法》未規定民辦學校在終止時負有成立清算組進行清算的義務;在民辦學校怠于自行成立清算組時,亦未規定相應的救濟程序,這會導致新《民促法》關于民辦學校終止后清算的規定在執行過程中捉襟見肘。因此,營利性民辦學校應充分發揮章程的作用,綜合考慮新《民促法》和《公司法》的相關規定,使民辦學校清算組織的組成與兩部法律的規定相協調,從而將前述問題加以明確。

  二是營利性民辦學校的債務清償及剩余財產的分配。新《民促法》對民辦學校的債務清償順序、剩余財產的分配及其法律適用有明確的規定,其第五十九條規定:“對民辦學校的財產按照下列順序清償: (一) 應退受教育者學費、雜費和其他費用; (二) 應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用; (三) 償還其他債務。非營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學;營利性民辦學校清償上述債務后的剩余財產,依照公司法的有關規定處理。”同時,《民辦教育促進法實施條例 (修訂條例) (送審稿) 》第十九條第八款明確民辦學校的章程應當規定“學校自行終止的事由,剩余資產處置的辦法和程序”。《公司法》第一百八十六條第二款規定:“公司財產在分別支付清算費用、職工的工資、社會保險費用和法定補償金,繳納所欠稅款,清償公司債務后的剩余財產,有限責任公司按照股東的出資比例分配,股份有限公司按照股東持有的股份比例分配。”基于辦學目的,受教育者的利益應首先被保護,債務清償的順序應先考慮新《民促法》的適用。當然,“償還其他債務”的順序仍可進一步細化,清償債務后剩余產生的分配方式也可在學校章程中進一步明確。

  三、營利性民辦學校章程的起草建議

  新《民促法》對營利性民辦學校在組織機構、終止清算兩方面的規定與《公司法》的規定存在較大區別,這將造成兩者在法律適用上的沖突。無論是新《民促法》還是《公司法》,均給法人較大的自治空間,對于新《民促法》與《公司法》之間的沖突,在很大程度上可以通過學校章程的自治規則予以協調處理,民辦學校章程也不應是有關部門給出范本后的千篇一律,而是應根據民辦學校的辦學實際進行個性化設計。鑒于此,營利性民辦學校在制定章程時可綜合考慮新《民促法》《民法總則》及《公司法》的相關規范,使新《民促法》和《公司法》的規定在學校章程中得以協調,從而避免法律適用上的困惑。具體而言,營利性民辦學校在制定章程時可考慮如下三個方面。

  (一) 學校組織機構的設置

  學校章程可以細化學校組織機構的設置,包括設立以校長為負責人的校 (園) 長辦公會作為學校的執行機構,并通過章程明確執行機構的職權。可以將新《民促法》第二十二條第七款規定的“決定其他重大事項”進行列舉和細化,并考慮這些職權與公司權力機構的法定職權相協調。例如,在章程中規定董事會享有審議批準學校利潤分配方案和彌補虧損方案的職權等。

  (二) 自行終止及其他終止事由的明確

  結合《民法總則》和《公司法》的規定,在章程中明確營利性民辦學校自行終止及其他終止的事由,可對終止事由進行分類規定。

  (三) 其他終止事由下清算事項的規定

  章程應當細化營利性民辦學校出現其他終止事由需終止辦學時,清算決策程序、清算組組成,清算組職權、清算組開展清算工作的程序,受教育者在清算程序中權益的保護以及債權人利益的保護程序等一系列內容。此外,還可進一步規定學校在何種情況下適用破產,以明確民辦學校的財產處理機制。

  注釋

  1 黃薇:《〈中華人民共和國民辦教育促進法〉實用問答》, 中國民主法制出版社2016年版, 第32-33頁。

  

    余蘇,余媛姍.營利性民辦學校章程的特殊性及起草建議[J].浙江樹人大學學報(人文社會科學),2019(04):14-20.
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